La réclamation contre les impositions communales


Les taxes locales sont l’objet d’innombrables contentieux. Lorsqu’un administré entend remettre en cause la régularité de la cotisation établie à son nom, il lui faudra d’abord porter ses griefs devant le collège des Bourgmestre et échevins de la commune qui lui en réclame le paiement. Le collège est tenu d’agir dans le cadre de normes procédurales strictes. Le fait qu’il doive prendre position en tant qu’autorité administrative et non en tant qu’organe juridictionnel influe par ailleurs directement sur l’étendue de ses compétences et sur la nature de sa décision. La loi confie au seul pouvoir judiciaire le soin de traiter les recours formés contre les décisions du collège des Bourgmestre et échevins

Les règles qui entourent la procédure de réclamation sont éparses et cette diversité des textes applicables rend malaisée la tâche du praticien confronté au traitement d’une réclamation fiscale.Nous tentons de synthétiser au mieux les règles de conduite qui s’imposent tant au réclamant qu’à l’autorité administrative. Sont abordées également celles qui déterminent le mode et la recevabilité de l’introduction d’un recours judiciaire contre la décision rendue par le collège des Bourgmestre et échevins. 

I. Textes légaux et réglementaires 

La base légale du volet administratif de la réclamation est à trouver dans l’ordonnance du 3 avril 2014 relative à l'établissement, au recouvrement et au contentieux en matière de taxes communales2 (ci-après : l’ordonnance). Cette ordonnance concerne uniquement les taxes communales, à l’exclusion des redevances. 

. Pour toutes les règles de procédure non expressément visées dans l’ordonnance, , il convient de tenir compte du libellé de l’article 11 qui légifère par renvoi. En effet, il rend applicable à la matière des taxes communales, les règles contenues dans les chapitres 1, 3, 4 et 6 à 9bis du titre VII du Code des impôts sur les revenus (CIR 92) pour autant que ces règles ne portent pas préjudice aux dispositions de l’ordonnance ou qu’elles ne concernent pas spécialement les impôts sur les revenus3 L’ordonnance rend également pléthore d’articles du nouveau Code de recouvrement amiable et forcé des créances fiscales et non fiscales applicables aux taxes locales enrôlées à partir du 1er janvier 2020, certaines ayant également un impact sur la réclamation (voir par exemple le Chapitre 4 du Titre 3)4. 

Enfin, la matière du recours face aux décisions rendues par le Collège sont à trouver dans le Code judiciaire. 

II. Les règles qui s’imposent au réclamant 

Les règles de forme et de fond 

L’article 9 de l’ordonnance contient les règles de forme et de fond quant à la réclamation contre une taxe communale. Il renseigne que le redevable ou son représentant peuvent introduire une réclamation contre une taxe auprès du collège des Bourgmestre et échevins qui l’examinera en sa qualité d’autorité administrative.

Les conditions formelles de la réclamation sont les suivantes : elle doit être introduite par écrit, être signée et motivée. Il est conseillé d’introduire la réclamation par courrier recommandé bien qu’il soit possible, si le règlement-taxe le permet, de l’introduire par un « support durable » (moyen de communication électronique, fax ou email)5. 

Les réclamations doivent être introduites, sous peine de déchéance, dans un délai de trois mois à compter du troisième jour ouvrable suivant la date d’envoi de l’avertissement-extrait de rôle (ce qui exclut les samedi, dimanche et jours fériés) ou à compter de la date de notification de l’imposition, voire encore à compter de la date de la perception au comptant. Ce délai de recours est donc plus court que le délai en vigueur dans le Code des impôts sur les revenus. 

Le passage obligé par la réclamation administrative  

Quels que soient les arguments que le contribuable avance pour contester l’impôt, il devra introduire une réclamation devant le collège des Bourgmestre et échevins. A défaut, il ne sera pas reçu à introduire une procédure judiciaire. Nous verrons que le collège n’est compétent que pour examiner la validité de la taxation, et non celle du règlement-taxe. Si la légalité de celui-ci est mise en cause, il déclinera sa compétence. 

Quid des arguments invoqués en dehors du délai de réclamation ? 

Il peut arriver qu’un contribuable développe une argumentation visant à échapper à la taxe et ce, en dehors du délai de réclamation. Ainsi par exemple, parvient-il à établir, sur base de documents probants, que son immeuble n’était plus dans un état d’abandon au moment où la taxe sur les immeubles abandonnés fut enrôlée. Dans pareil cas, l’autorité responsable de l’établissement du rôle est-elle contrainte de tenir compte de tels arguments tardifs et d’accorder, le cas échéant, un dégrèvement (une décharge d’impôt) ?

L’article 376 du Code des impôts sur les revenus est applicable en matière de taxes communales via l’article 11 de l’ordonnance et fournit la réponse à cette question. Selon cette disposition, le fonctionnaire accorde d’office le dégrèvement des surtaxes résultant d’erreurs matérielles, de doubles emplois, ainsi que de celles qui apparaîtraient à la lumière de documents ou de faits nouveaux probants6, dont la production ou l’allégation tardive par le redevable est justifiée par de justes motifs7.

Les conditions sont les suivantes :

  • ces surtaxes ont été constatées par l’administration ou signalées à celle-ci par le redevable dans les trois ans à partir du 1er janvier de l’année au cours de laquelle l’impôt a été établi (l’année d’exercice);
  • la taxation n’a pas fait l’objet d’une réclamation ayant donné lieu à une décision définitive sur le fond.

Dans notre exemple, le contribuable devra donc justifier de son inaction, ce qu’il aura souvent peine à faire puisque telle inaction résulte généralement d’une négligence voire d’une simple méconnaissance du contenu du règlement-taxe. 

III. L’examen de la réclamation par le collège des Bourgmestre et échevins 

La procédure 

DIl revient au collège des Bourgmestre et échevins, agissant en qualité d’autorité administrative, de statuer sur les réclamations introduites contre les taxes communales décidées par le conseil. Ainsi, le collège, un échevin ou un membre du personnel de la commune spécialement désigné à cet effet accusera-t-il réception de la réclamation dans un délai de quinze jours à dater de l’envoi de la réclamation (article 9, §2 de l’ordonnance), le cas échéant par communication électronique via fax ou mail. Pour assurer l’instruction de la réclamation, le collège, un échevin ou un fonctionnaire désigné disposent de pouvoirs d’investigation décrits à l’article 6 de l’ordonnance.

Pour autant que le redevable en fasse la demande expresse lors de l’introduction de son recours, il a le droit d’être entendu. Le Collège peut déléguer la séance d’audition à un échevin ou à un membre du personnel. La communication de la date et de l’heure de la séance d’audition peut s’effectuer par simple lettre, par voie électronique ou même par téléphone.

Le §5 de l’article 9 concerne le délai endéans lequel l’autorité compétente doit prendre une décision : six mois, éventuellement prorogeable de trois mois en cas de taxation d’office. Il s’agit d’un délai indicatif : le collège doit prendre une décision dans un délai raisonnable. Si elle outrepasse ce délai, la seule conséquence est que le redevable peut porter son recours devant le Tribunal de première instance conformément à l’article 10. 

La décision concernant le recours est également portée à la connaissance du Receveur communal, vu qu’il qui est responsable de l’établissement de la taxation, de l’éventuel remboursement, etc. 

Selon le dernier alinéa du §5 de l’article 9 de l’ordonnance, la décision de l’autorité compétente est définitive si le recours n’a pas été introduit dans les délais auprès de l’instance compétente.

Le droit d’introduire un recours, les conditions et les règles de procédure sont valables également pour tout tiers qui a reçu une amende administrative, même s’il ne s’agit pas d’un redevable, par exemple une personne qui a refusé de collaborer à un contrôle fiscal. L’établissement et la perception de l’amende ont lieu conformément aux règles applicables aux taxes recouvrées par voie de rôle8. 

La qualité en laquelle intervient le collège des Bourgmestre et échevins 

Le collège des Bourgmestre et échevins, lorsqu’il statue sur la contestation qui lui est soumise, pose un acte administratif. En l’espèce, il s’agit bien d’un acte individuel qui correspond à une « manifestation unilatérale de volonté destinée à produire des effets sur le plan du droit »9 et qui, par ailleurs, est posé par une personne publique territoriale qui exerce une compétence qui ne ressort ni à la fonction législative ni à la fonction juridictionnelle.10 Par conséquent, il lui incombe de respecter les règles qui s’appliquent à l’exercice de la fonction administrative telles que les principes de bonne administration et les dispositions législatives en matière de transparence administrative11. Il lui faut ainsi notamment veiller à assurer l’audition du réclamant, pour autant que celui-ci en fasse expressément la demande, afin que celui-ci puisse exposer ses arguments. Lorsqu’une autorité pose un acte administratif, elle est également tenue de préparer et de motiver adéquatement sa décision., d’assurer l’impartialité du processus de décision, de respecter le principe d’égalité, etc 

Toujours parce qu’il agit en tant qu’autorité administrative, le collège des Bourgmestre et échevins n’est chargé que de l’examen de la légalité de la taxe et ne doit en aucun cas répondre aux arguments mettant en cause la validité même du règlement en vertu duquel la cotisation fut établie. En d’autres mots, « le collège(…) doit vérifier si l’imposition individuelle est conforme aux lois, à commencer naturellement au règlement fiscal (…), ensuite aux dispositions de la loi du 24 décembre 1996 [Ndlr : de l’ordonnance] et finalement à toutes les autres dispositions normatives que l’administration communale (…) et dont on peut supposer qu’elles sont respectées par le règlement fiscal local. Ils ne peuvent en aucun cas vérifier la conformité aux lois, décrets, arrêtés, ordonnances et règlements communaux (…) d’un règlement communal. Ceci est la tâche du tribunal »12. Ce point de vue s’appuie sur les termes l’article 159 de la Constitution qui réserve en effet aux cours et tribunaux le contrôle de légalité des règlements généraux, provinciaux et locaux. 

Il revient ainsi par exemple au collège d’examiner le grief né d’une taxation que le contribuable estime injustifiée parce qu’il aurait dû bénéficier d’une exonération en vertu du règlement-taxe. Il lui faudra aussi répondre à l’argument tiré du caractère tardif de l’exécutoire du rôle (article 4 de l’ordonnance) de même qu’il lui incombera de vérifier si le rôle a été rendu exécutoire par l’autorité compétente, à savoir par lui-même. Par contre, il s’abstiendra d’examiner si, comme pourrait le soutenir le réclamant, la taxe constitue ou non un octroi déguisé, instaure une discrimination injustifiable entre catégories de contribuables, porte atteinte à la liberté de commerce et d’industrie, est contraire aux règles européennes en matière de libre prestation de services ou de liberté d’établissement, est disproportionnée eu égard à la capacité contributive du redevable,… 

IV. Recours  

La compétence exclusive des tribunaux de l’ordre judiciaire  

L’article 10 de l’ordonnance énonce que la décision rendue par le collège des Bourgmestre et échevins - ou l’absence de décision - peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal de première instance compétent. Aucun autre type de recours n’est à disposition du réclamant. 

La procédure

Le même article 10 de l’ordonnance rend les articles 1385 decies et 1385 undecies du Code judiciaire applicables au recours introduit devant le tribunal de première instance. L’article 1385 decies prévoit notamment que la demande est introduite par voie de requête contradictoire. Suivant les termes de l’article 1385 undecies du Code judiciaire, le recours administratif est un préalable obligatoire à la recevabilité du recours judiciaire. Toujours selon cette dernière disposition, lorsqu’une décision a été rendue par l’autorité administrative, l’action est introduite au plus tard dans un délai de trois mois à partir de la notification de la décision. En l’absence de telle décision, l’action ne pourra être introduite qu’au plus tôt six mois (ou huit mois en cas d’imposition d’office) après la date de réception (par le collège) du recours administratif. Le contribuable qui introduit directement un recours contre une imposition communale devant le tribunal de première instance sans avoir porté réclamation devant le collège des Bourgmestre et échevins se verra donc opposer une fin de non-recevoir. 

Conclusion

Le contentieux administratif des taxes communales ne manque pas de subtilités. Bien que le législateur ait fait l’effort d’effacer certaines lacunes contenues dans loi du 24 décembre 1996 relative à l’établissement et au recouvrement des taxes provinciales et communale qui présentait également de nombreuses lacunes13 en adoptant l’ordonnance du 3 avril 2014, l’absence de texte normatif « codifié » et le système du renvoi (à certaines des dispositions du Code des impôts sur les revenus, à d’autres du Code judiciaire, à d’autres encore dans le Code du recouvrement amiable et forcé) n’y ajoutent pas la clarté juridique.



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Auteur(s)

Maxime BANSE
Dernière modification
22-09-2021
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