Memorandum van het Beheerscomité: welke toekomst voor het lokale ambtenarenpensioen?

Op 17 juni 2024 heeft het Beheerscomité voor de pensioenen van de provinciale en plaatselijke besturen een memorandum gestuurd naar de politieke onderhandelaars. Welke bevindingen en eisen werden daarin geformuleerd?

Rol van het Beheerscomité

Het Beheerscomité bestaat uit veertien leden: zeven voor de werkgevers en zeven voor de werknemersorganisaties. De vergaderingen van het Beheerscomité worden bijgewoond door een regeringscommissaris en een regeringscommissaris van begroting.

Het Beheerscomité is belast met het nemen van beslissingen met betrekking tot het beheer van het Gesolidariseerd Pensioenfonds (GPF).

Het GPF werd opgericht in 2011 en groepeert alle plaatselijke en provinciale besturen die erbij aangesloten zijn voor de betaling van de pensioenen van hun vast benoemde statutaire ambtenaren. Het bestaat uit gemeenten, OCMW’s, provincies, politiezones, openbare ziekenhuizen ...

Er zijn 1.581 Belgische lokale besturen bij aangesloten: 857 Vlaamse, 679 Waalse en 51 Brusselse, waarvan 16 gemeenten en 13 OCMW's uit het Brussels Gewest.

De lokale besturen, het enige bestuursniveau dat zijn pensioenuitgaven zelf moet dragen

De aangesloten lokale besturen betalen bijdragen aan het GPF om de pensioenen van gepensioneerde vast benoemde ambtenaren te betalen.

Het gaat om een verdeelsysteem dat gespijsd wordt door: 

1. persoonlijke bijdragen, betaald door de werknemer (7,5%);
    
2. werkgeversbijdragen bestaande uit:
   • een basisbijdrage van 37,5% in 2024;
   • een responsabiliseringsbijdrage: elk lokaal bestuur dekt het verschil tussen zijn werkelijke uitgaven en wat effectief gedekt is (50% in 2022, 71,45% in 2023 en 74% in 2024).

Ter vergelijking: een aangesloten lokaal bestuur betaalt over het algemeen een werkgeversbijdrage van 28,86% voor contractuele ambtenaren en 45% voor statutaire ambtenaren. Dat is een verschil van 16,14%.

Om de kosten voor hun statutairen en hun pensioenuitgaven te beheersen, schakelen de lokale besturen steeds vaker contractueel personeel in.

Volgens de laatste cijfers van het GPF (2021) zijn contractuele ambtenaren goed voor 72% in Vlaanderen, 75% in Wallonië en 71% in Brussel van het totale aantal ambtenaren binnen de lokale besturen die aangesloten zijn bij het GPF.

Onzekere toekomst voor het Gesolidariseerd Pensioenfonds

Het huidige model is enerzijds gebaseerd op de wet van 24 oktober 2011 die het GPF en het systeem van de dubbele bijdragen (basis- en responsabiliseringsbijdrage) opgericht heeft, en anderzijds op de wet van maart 2018 tot instelling van het gemengde pensioen en een stimulus voor de oprichting van een tweede pijler voor contractuele ambtenaren. Maar dat model heeft nu zijn grenzen bereikt.

a) Het feit dat men steeds meer contractuelen inzet, leidt tot een vermindering van de statutaire loonmassa, waarop de bijdragen aan het Fonds geheven worden. Dat effect wordt nog versterkt door de vergrijzing. Met andere woorden, niet alleen nemen de pensioenuitgaven toe door de komst van nieuwe gepensioneerden en de stijgende levensverwachting, maar tegelijkertijd slinken ook de reserves van het GPF snel.

In 2021 heeft het Rekenhof de vicieuze cirkel van contractualisering als volgt samengevat:

• De totale uitgaven voor het GPF bedroegen 2,36 miljard euro in 2016. Die zullen oplopen tot 3,78 miljard euro in 2024 en bijna 5 miljard euro in 2029.
• De reserves zijn gedaald van 500 miljoen euro in 2011 naar 190 miljoen euro in 2023.
• Andere factoren hebben de moeilijke situatie waarin het GPF zich bevindt nog verergerd: de laattijdige inning van de responsabiliseringsbijdrage, de herziening van het inningsprincipe, de onderschatting van de geheven bijdragen en de inflatie.

Om de verschuldigde pensioenen te kunnen blijven betalen, vroeg het GPF de regering in 2023 om een kredietlijn van 100 miljoen euro van het Agentschap van de Schuld, wat gepaard ging met nieuwe interestkosten.

De afgelopen jaren heeft het Beheerscomité de regering meermaals gewezen op de situatie en de toekomst van de ambtenarenpensioenen, wat mee geleid heeft tot een gespannen relatie met het federale niveau.

Het Beheerscomité heeft momenteel weinig bewegingsruimte. Om de tekorten aan te vullen, wordt het Beheerscomité elk jaar gevraagd om te beslissen over de verhoging van ofwel de basisbijdrage, ofwel de responsabiliseringsbijdrage. Maar dat is helaas boter aan de galg. De leden worden verplicht om solidariteit (basisbijdrage) te laten primeren boven verantwoordelijkheid (responsabiliseringsbijdrage) of omgekeerd. Door voor één optie te kiezen, worden bepaalde lokale besturen bevoordeeld ten koste van andere.

b) Het principe van de ‘stimulus voor de oprichting van de tweede pijler’ of de ‘bonus/malus’ is op sterven na dood.

Deze stimulus werd ingevoerd door de wet van 2018 en biedt de aangesloten lokale besturen de mogelijkheid om 50% van het bedrag van hun responsabiliseringsbijdrage af te trekken, op voorwaarde dat ze een tweede pensioenpijler ingesteld hebben voor hun contractuele ambtenaren. De Verenigingen van Steden en Gemeenten waren vanaf het begin fel gekant tegen dit systeem. De federale regering heeft daar geen rekening mee gehouden.

Dit zogenaamde ‘bonus/malus-systeem’ was bedoeld als een gesloten enveloppe, zodat lokale besturen zonder tweede pijler de bonus zouden financieren van de lokale besturen die het wel ingevoerd hebben. Steeds meer lokale besturen hebben echter een tweede pijler ingevoerd, en dat ging gepaard met twee gevolgen:

• Ten eerste ontstond er al gauw een onevenwicht.

In 2019: 413 lokale besturen vielen in de bonuscategorie en 327 in de maluscategorie

In 2023: 732 lokale besturen vielen in de bonuscategorie en 202 in de maluscategorie

• Anderzijds is het bedrag van de totale enveloppe enorm gestegen:

In 2019: 29 miljoen euro

In 2023: 105 miljoen euro

Inmiddels zijn er niet genoeg aangesloten lokale besturen in de maluscategorie om de aangesloten lokale besturen in de bonuscategorie nog te financieren.

Deze situatie heeft geleid tot een structureel tekort in het GPF van 57 miljoen euro in 2023 en van 80 miljoen euro in 2024.

De Verenigingen van Steden en Gemeenten en het Beheerscomité hebben van de federale overheid een eenmalige dotatie van 140 miljoen euro gekregen om die bedragen te dekken.

Vanaf 2025 moet echter een ‘phasing out’-voorstel ingediend worden bij het Beheerscomité van de provinciale en plaatselijke besturen.

Werkgroep binnen het Beheerscomité

a) Uitgevoerde analyses

Het Beheerscomité voerde op basis van de bestaande wetgeving een reeks simulaties en analyses uit, met als doel realistische aanbevelingen te formuleren.

Er werden drie verschillende scenario's tot 2100 geanalyseerd:

• ‘AS IS’, ofwel het behoud van de huidige situatie;
• ‘MIN’, ofwel de contractualisering van alle ambtenaren binnen de lokale besturen vanaf 1 januari 2025 – volledige stopzetting van de benoemingen;
• ‘MAX’, ofwel de volledige statutarisering van de ambtenaren binnen de lokale besturen vanaf 1 januari 2025.

Deze scenario's zijn bewust extreem om de langetermijntrends bij de keuze voor een van deze drie opties duidelijk te maken. Oorspronkelijk zou de analyse tot 2600 gaan, maar op vraag van de leden van het Beheerscomité werd het 2100.

• Het scenario ‘MAX’ (in het grijs) is op lange termijn het duurste scenario, hoewel de benoemingen op korte en middellange termijn voordeliger zijn.
• De scenario’s ‘AS IS’ (blauw) en ‘MIN’ (oranje) liggen vrij dicht bij elkaar, waarbij ‘MIN’ het goedkoopste van de drie geanalyseerde scenario’s is. Dat is geen verrassing, aangezien het aandeel van de contractuelen gemiddeld al rond 72 à 73% ligt. De omschakeling naar volledige contractualisering zal dus positieve gevolgen hebben voor de uitgaven, maar dat effect zal beperkt zijn in vergelijking met de huidige situatie.
• Een langetermijnoplossing zal wellicht het midden houden tussen de scenario’s ‘MIN’ en ‘AS IS’.
• De uitgaven zullen tot ongeveer 2055 stijgen en daarna afnemen. Er moet dus een oplossing gevonden worden voor de komende dertigtal jaar.

b) Aanbevelingen voor de onderhandelaars/formateurs

Op basis van de bevindingen en resultaten van de verschillende scenario's wilde het Beheerscomité een kort en krachtig document opstellen.

Het vestigt ook de aandacht op de moeilijkheden die de lokale besturen ondervinden om hun pensioenuitgaven te dragen, en op de noodzaak om zo snel mogelijk beslissingen te nemen.

Tot slot moeten die beslissingen over een lange periode overwogen worden. De keuzes die vandaag rond deze specifieke materie gemaakt worden, zullen namelijk pas veel later effect hebben.

Om de duurzaamheid van het systeem te garanderen, is het Beheerscomité van mening dat cofinanciering noodzakelijk is voor de komende dertig jaar en dat die zo snel mogelijk ingevoerd moet worden.

Deze cofinanciering moet eerst verkregen worden bij de federale regering, die verantwoordelijk is voor deze materie. Het Beheerscomité herinnert eraan dat de staatskas de pensioenuitgaven van de NMBS, bpost en Belgacom overgenomen heeft en tegemoetkomt in de pensioenen van werknemers, ambtenaren en zelfstandigen. De lokale besturen moeten hun pensioenuitgaven echter alleen dragen. De federale overheid mag die verantwoordelijkheid niet bij de gewesten leggen, onder het voorwendsel dat zij de toezichthoudende overheid is.

Deze externe financiering kan verschillende vormen aannemen:

• Een federale evenwichtsdotatie om de lokale pensioenen te ondersteunen, waarbij de basis- en responsabiliseringsbijdragen dezelfde blijven tot de overgangsperiode rond 2055. De lasten moeten absoluut verlicht worden voor de lokale besturen. De percentages van de bijdragen moeten verlaagd worden.
• Opstarten van een dialoog tussen de federale overheid en de gewesten, als toezichthoudende overheid.
• Stopzetting van het GPF. De pensioenen van de lokale besturen zouden geïntegreerd worden in de staatskas volgens nog te bepalen procedures.

Het Beheerscomité vestigt ook de aandacht op de loonmatigingsbijdrage die tussen 1989 en 2018 betaald werd aan de staatskas. Deze bijdrage, die de lokale besturen betaald hebben voor hun statutaire ambtenaren, bleef echter binnen het socialezekerheidsstelsel en werd gebruikt om de pensioenen van de werknemers in het kader van de algemene pensioenregeling te financieren. Het totaalbedrag werd geraamd op 1 miljard euro over de afgelopen tien jaar. Dat bedrag zou teruggestort moeten worden aan het GPF, zoals dat het geval is sinds 2018.

Ten slotte staat het Beheerscomité ervoor open om, onder voorbehoud van een positieve beslissing over de structurele cofinanciering van de pensioenuitgaven van de lokale besturen, voorstellen te formuleren over de manier waarop de resterende pensioenkosten gefinancierd moeten worden (herziening van de principes van de basisbijdrage en van de responsabiliseringsbijdrage of de heroprichting van een pensioenkas voor de geïntegreerde politie), waarbij men altijd een evenwicht tracht te vinden om de levensvatbaarheid van het systeem te garanderen.