Een gemeentebestuur kan het uitdelen van folders verbieden, maar alleen op bepaalde plaatsen en tijdstippen en alleen als deze activiteit het verkeer belemmert, de openbare orde verstoort, schadelijk is voor de netheid van wegen of mensenmassa's veroorzaakt.

IN HET KORT

De Raad van State heeft zich gebogen over het uitdelen van drukwerk in de openbare ruimte. Een gemeentelijke overheid mag dat verbieden, maar alleen op bepaalde plaatsen en tijdstippen, en alleen als hierdoor het verkeer belemmerd wordt, de openbare orde verstoord wordt, de wegen vuil worden of er mensenmassa’s veroorzaakt worden. De Raad van State preciseerde dat haar redenering van toepassing is op alle soorten drukwerk, en dus ook op verkiezingsdrukwerk. De bevoegdheid van de gemeente op dit vlak wordt geregeld door artikel 133, §2, en artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet. Op basis daarvan werden bepaalde specifieke verbodsbepalingen opgenomen in het Algemeen politiereglement.

WETTELIJKE BASIS

  • Nieuwe Gemeentewet (hierna “NGW”), art. 135, §2;
  • Gemeenschappelijk Algemeen Politiereglement van de 19 Brusselse gemeenten: art. 51, §1 en §6. 
  • Wet van 25 juni 1993 betreffende de uitoefening en de organisatie van de ambulante en kermisactiviteiten, BS 30 september 1993. 

TOELICHTING

1. AARD VAN HET DRUKWERK

In zijn arrest van 26 juni 2019 maakt de Raad van State geen onderscheid tussen de verspreiding van verkiezingsdrukwerk of drukwerk van een andere aard.

De Raad van State stelt enkel dat de persvrijheid, evenals de vrijheid van mening en meningsuiting, en de vrijheid van vergadering, niet absoluut zijn. Deze kunnen aan voorwaarden onderworpen worden wanneer dit noodzakelijk zou zijn voor de eerbiediging van andere rechten waarin wordt voorzien door de Grondwet en door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

De vrijheid van meningsuiting en van vergadering liggen inderdaad verankerd in artikels 19 en 26 van de Grondwet en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna “EVRM”). Artikels 10 en 11 van het EVRM staan inmenging vanwege de overheid toe voor zover deze inmenging:

  • wettelijk toegelaten is;
  • noodzakelijk is in een democratische samenleving; en
  • aangewend wordt ter bescherming van de openbare orde of veiligheid, ter voorkoming van laakbare feiten, en ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Rekening houdend met deze elementen beschouwt de Raad van State, volgens ons, dat het mogelijk moet zijn om het verspreiden van verkiezingsdrukwerk te verbieden, op voorwaarde dat dit verbod:

  • wordt beperkt tot bepaalde plaatsen en tijdstippen; en
  • de handhaving van de openbare orde tot doel heeft.

Een algemeen verbod zou dus in strijd zijn met de vrijheid van mening en meningsuiting.

1. MOGELIJKE BEPERKINGEN

De verspreiding van drukwerk beperken of onderwerpen aan voorafgaande aangifte kan gerechtvaardigd zijn, op voorwaarde dat dit met redenen omkaderd wordt.

a. Artikel 135 van de NGW

De gemeenten moeten waken over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen, en aldus de orde bewaren.

Ze hebben immers niet alleen de mogelijkheid, maar ook de plicht om toe te zien op de openbare orde op de openbare weg en op openbare plaatsen, evenals op particuliere plaatsen waar ongeregeldheden plaatsvinden[1].

Daartoe is de gemeenteraad bevoegd om verordeningen van algemene aard uit te vaardigen, behalve in geval van dreigend gevaar of schade, in welk geval de burgemeester politieverordeningen kan maken, onder verplichting om daarvan onverwijld aan de gemeenteraad kennis te geven.

De gemeenten zijn dus met name bevoegd voor:

« 1° alles wat verband houdt met een veilig en vlot verkeer op openbare wegen, straten, kaden en pleinen, hetgeen omvat de reiniging, de verlichting, de opruiming van hindernissen, […]

2° het tegengaan van inbreuken op de openbare rust, […]

3° het handhaven van de orde op plaatsen waar veel mensen samenkomen, zoals op jaarmarkten en markten, bij openbare vermakelijkheden en plechtigheden, vertoningen en spelen, in drankgelegenheden, kerken en andere openbare plaatsen;”[2].

b. Het arrest van de Raad van State

In dit arrest van 26 juni 2019 heeft de Raad van State erkend dat het verspreiden van drukwerk, al dan niet voor verkiezingsdoeleinden, een vlotte doorgang of problemen voor de openbare orde kan veroorzaken.

Gemeenten kunnen op basis van artikel 135, §2 van de NGW, de verspreiding van drukwerk onderwerpen aan een voorafgaande toelating. Indien deze toelating er niet is, kan er ook een administratieve opgelegd worden.

Er dient te worden opgemerkt dat het hier gaat om een mogelijkheid die aan de gemeenten wordt gegeven, en niet om een verplichting.

De Raad van State sluit het onderzoek over de kwestie dan ook af met de volgende opmerking:

“Het verspreiden van drukwerk op de openbare weg op bepaalde plaatsen of op bepaalde momenten kan het verkeer hinderen, de openbare orde verstoren, de netheid van de wegen aantasten en zelfs samenscholingen veroorzaken.

Volgens artikel 135, § 2 van de Nieuwe Gemeentewet kan deze activiteit dus onderworpen zijn aan een voorafgaande aangifteplicht, en eventueel bestraft worden met een gemeentelijke administratieve sanctie.”

Voor meer uitleg verwijst de Raad naar een redenering in een voorgaand punt over een ander onderwerp, waar het volgende wordt uiteengezet:

“[Een artistieke activiteit die wordt uitgeoefend in open lucht] kan een samenscholing veroorzaken die "volledig onderworpen is aan de politiewetten" volgens artikel 26, lid 2, van de Grondwet. De politieautoriteit kan, indien nodig, dergelijke samenscholingen reguleren, onderwerpen aan een voorafgaande toelating, of zelfs verbieden om ervoor te zorgen dat de openbare orde niet wordt verstoord. Het gemeentebestuur moet er met name op toezien dat de natuurlijke bestemming van de openbare weg behouden blijft, zodat een vlotte doorgang mogelijk is, en eveneens dat de openbare rust gehandhaafd wordt, in overeenstemming met artikel 135, § 2, van de Nieuwe Gemeentewet.”

De manier, de plaats en het tijdstip van verspreiding zijn elementen die kunnen leiden tot een verstoring van de openbare orde omwille van de samenscholingen die zij veroorzaken.

Door dit te doen bestaat dan het risico dat de overheid de vrijheid van meningsuiting op openbare plaatsen beperkt. Iedereen die drukwerk wil verspreiden, zal elke preventieve maatregel immers beschouwen als een aantasting van de vrijheid van meningsuiting.

In dit arrest onderzoekt de Raad van State dus feitelijke kwesties, waarbij twee fundamentele concepten van de rechtstaat tegenover elkaar komen te staan; namelijk de handhaving van de openbare orde, hier gekenmerkt door de openbare rust en de toegankelijkheid van de openbare weg, en de vrijheid van meningsuiting, hier gekenmerkt door het verspreiden van politieke meningen via drukwerk.

Elke situatie zal dus getoetst moeten worden aan deze rechten en van geval tot geval bekeken moeten worden.

c. Het Algemeen Politiereglement

Zoals uitgelegd in punt a. met betrekking tot artikel 135 van de NGW, hebben de gemeenten de bevoegdheid om reglementair in te grijpen. Bijgevolg hebben de 19 Brusselse gemeenten beslist om in hun gemeenschappelijk Algemeen Politiereglement een passage op te nemen die gewijd is aan de verkoop en de verspreiding in de openbare ruimte.

Artikel 51 van het Algemeen Politiereglement bepaalt het kader en de beperkingen van dit verbod:

“De activiteit van de verdelers van kranten, publicaties, tekeningen, gravures, advertenties en allerlei drukwerk mag de openbare orde niet verstoren en het verkeer niet belemmeren”.

Er zijn verplichtingen die ook gelden voor de mensen die deze activiteiten uitvoeren:

  • Er is een voorafgaande toelating van de gemeente nodig om materiaal te gebruiken voor de uitoefening van deze activiteit (§2). Onder het begrip materiaal wordt hier verstaan: de tribunes, karren of ander materiaal dat een belemmering voor voorbijgangers zou kunnen vormen, overlast zou kunnen veroorzaken in termen van openbare reinheid of zou kunnen lijken op een toe-eigening van de openbare ruimte zonder toelating (§5);
  • Het is verplicht het drukwerk op te rapen dat op de grond zou worden gegooid in de onmiddellijke omgeving van de plaats waar de verdeling plaatsvindt (§3);
  • Een voorafgaande toelating van de gemeente is nodig om voorbijgangers aan te klampen, te volgen of lastig te vallen (§4).

Op het grondgebied van de Stad Brussel en Elsene zijn de verkoop en verspreiding totaal verboden (§6).

Indien het Algemeen Politiereglement of de door de gemeente afgeleverde toelating niet wordt nageleefd dan kan deze worden geschorst, ingetrokken of niet vernieuwd (Art. 9, §1, Algemeen Politiereglement).

  • Zie onze praktische fiche over verkiezingsborden in aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen.

2. VERBOD OM DRUKWERK TE VERSPREIDEN OP EEN OPENBARE MARKT OF OM ER STANDPLAATS IN TE NEMEN

In overeenstemming met de wet van 25 juni 1993 wordt de organisatie van openbare markten geregeld door een gemeentereglement[3]. Naar de geest van de wet dient een openbare markt te worden beschouwd als een plaats waar goederen of diensten worden verkocht door handelaars[4]. De markt is met andere woorden een commerciële gebeurtenis.

De Raad van State heeft deze redenering gevolgd en beschouwde de weigering van een gemeente om een standplaats toe te kennen voor het uitoefenen van politieke activiteiten en het verspreiden van politiek drukwerk, als gegrond. Aangezien het niet ging om een commerciële activiteit, voldeden de aanvragers niet aan de voorwaarden om een standplaats op een dergelijke markt te verkrijgen.[5]

Zoals hierboven uiteengezet, zal de situatie anders zijn wanneer men enkel en alleen aanwezig wil zijn op de markt om er drukwerk te verspreiden.

Een voorafgaande toelating of verbod moet worden getoetst aan het fundamentele recht op vrijheid van mening en meningsuiting. Volgens de Raad van State moet er altijd worden nagegaan of het verbod gebaseerd is op gronden die juridisch of feitelijk aanvaardbaar zijn. Het verspreiden van drukwerk op de openbare weg is op zich niet van die aard dat het de openbare orde zou verstoren. Dit kan dus niet volledig verboden worden, omdat dan het grondwettelijk gewaarborgd recht op vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering in het gedrang komt. 

3. CONCLUSIE

Het gemeentebestuur kan het verspreiden van drukwerk op de openbare weg dus onderwerpen aan voorwaarden (met name door dit te laten afhangen van een voorafgaande toelating) of verbieden, hetzij individueel, op basis van artikels 133 en 135, §2, van de NGW, hetzij collectief, op basis van het Algemeen Politiereglement.

Het is echter belangrijk om te onthouden dat deze beperkingen of verbodsbepalingen slechts mogelijk zijn, zoals de Raad van State heeft aangegeven, als er wordt voldaan aan twee voorwaarden:

  • Ze moeten beperkt zijn in tijd en ruimte;
  • Het verspreiden van drukwerk, al dan niet voor verkiezingsdoeleinden, mag het verkeer niet hinderen, de openbare orde niet verstoren, de netheid van de openbare weg niet in het gedrang brengen, of geen samenscholingen veroorzaken.

Bekijk de fiche

REFERENTIES

Jurisprudentie

  • RvS, 11 september 1998, inéd., nr 75.735, Anciaux, J.T., 1998-1999, p. 203;
  • RvS, (15e), 26 juni 2019, nr 244.972, Cremer.

Doctrine

  • A. Vassart, La commune et l’ordre public, Politeia, 2013, pp. 12 en volgende.

[1] A. Vassart, La commune et l’ordre public, Politeia, 2013, pp. 12 en volgende.

[2] Nieuwe Gemeentewet, art. 135, §2.

[3] Wet van 25 juni 1993, art. 8, §1.

[4] Wet van 25 juni 1993, art.1, 4°.

[5] RvS, 11 september 1998, onuitg., nr. 75.735, Anciaux, A.J.T., 1998-1999, p. 203.